Durante mucho tiempo, en la cartografía interna de cumplimiento de muchas empresas, tener una oficina de representación (sucursal) en la UE se ha tratado como equivalente a "tener presencia en la UE". Bajo el Reglamento (UE) 2025/40 sobre envases y residuos de envases (PPWR), esa suposición ya no se sostiene. El propio documento de orientación de la Comisión Europea sobre la interpretación del Reglamento afirma sin rodeos que una sucursal, al carecer de personalidad jurídica propia, no puede calificar como "importador" ni "distribuidor" a efectos del PPWR (European Commission, 2026). Para una empresa matriz no establecida en la UE que ha dependido de una sucursal para colocar productos envasados en el mercado europeo, esto crea una disyuntiva binaria: constituir una filial, o designar un representante autorizado. No existe una tercera opción, y un registro de IVA o presencia fiscal no cambia este análisis.
Esta distinción apenas empieza a calar en los departamentos jurídicos y de relaciones internacionales, la mayoría de los cuales construyó sus estructuras de entrada al mercado de la UE atendiendo a la conveniencia fiscal y operativa, más que a los requisitos de personalidad jurídica específicos de la normativa de envases. Este artículo expone la base legal de la norma, la jurisprudencia en la que se apoya, una ambigüedad textual en la propia guía de la Comisión que merece la atención de los asesores jurídicos, y un marco práctico para decidir entre las dos vías disponibles.
La Base Legal: Artículo 3(1)(17) y el Requisito de "Establecimiento en la Unión"
El artículo 3(1), apartado (17), del PPWR define "importador" como cualquier persona física o jurídica establecida en la Unión que coloca en el mercado envases procedentes de un tercer país. El Documento de orientación de la Comisión Europea sobre el Reglamento (UE) 2025/40 (C(2026) 3702), publicado el 5 de junio de 2026, aclara que esta definición conlleva dos condiciones acumulativas: estar establecido en la UE, y colocar en el mercado envases o productos envasados originarios de fuera de la UE (European Commission, 2026). Ambas condiciones deben cumplirse: satisfacer una sin la otra no genera la condición de importador.
La Comisión fundamenta su interpretación de "establecido" en la definición de importador del Reglamento (UE) 2019/1020 sobre vigilancia del mercado, leída junto con la "Guía Azul" de la Comisión sobre la aplicación de las normas de la UE relativas a los productos. Según esta lectura, estar establecido significa disponer de un domicilio social registrado en un Estado miembro —no simplemente operar allí— por una razón concreta: garantizar la competencia jurisdiccional para la ejecución y la vigilancia del mercado, y asegurar que exista dentro de la Unión una parte legalmente responsable del cumplimiento, la trazabilidad y las medidas correctoras (European Commission, 2026).
Ese último punto es la lógica operativa del requisito. No se trata de un mero formalismo administrativo; existe para que una autoridad nacional cuente con una entidad a la que realmente pueda exigir responsabilidades —demandar, sancionar, obligar a retirar envases— sin tener que actuar fuera de la Unión. Una sucursal, por su propia estructura, no puede cumplir esa función por sí sola.
Por Qué una Sucursal No Alcanza ese Umbral
Una sucursal, en el caso ordinario, no es una entidad jurídica separada. Opera bajo la identidad legal de su matriz y no asume derechos ni obligaciones de forma independiente: los contratos suscritos por una sucursal vinculan legalmente a la matriz, no a la sucursal (European Commission, 2026). No se trata de una peculiaridad exclusiva del PPWR, sino de un rasgo básico del Derecho de sociedades que la Comisión simplemente aplica a un nuevo contexto normativo.
La complicación surge porque las sucursales suelen tratarse como "establecimiento permanente" a efectos fiscales, tanto en el Derecho tributario de la UE como en el nacional, conforme al artículo 5 del Convenio Modelo de la OCDE. Resulta tentador —y, antes de esta guía, era una práctica bastante habitual— equiparar la presencia reconocida a efectos fiscales con la presencia a efectos regulatorios. La Comisión cierra explícitamente esa puerta: tener obligaciones y registro fiscales no confiere personalidad jurídica separada ni modifica el estatus de la sucursal a efectos de cumplimiento normativo (European Commission, 2026). Se trata de dos sistemas jurídicos distintos que plantean dos preguntas distintas. El Derecho fiscal pregunta dónde se realiza la actividad económica; la normativa de productos y residuos pregunta quién puede ser considerado legalmente responsable. Una sucursal puede responder a la primera pregunta sin poder responder a la segunda.
La Jurisprudencia en la que se Apoya la Comisión
La posición de la Comisión no se afirma de manera aislada. Cita dos sentencias del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) —ambas, cabe destacar, dictadas en el ámbito del IVA y no en el del PPWR o el cumplimiento de productos— como confirmación de que un establecimiento permanente no equivale a la constitución de una sociedad:
- Berlin Chemie A. Menarini SRL v Administrația Fiscală, C-333/20, sentencia de 7 de abril de 2022, EU:C:2022:291.
- Adient, C-533/22, sentencia de 13 de junio de 2024, EU:C:2024:501.
Una observación que merece trasladarse a la asesoría jurídica: ambos asuntos tienen su origen en el Derecho del IVA, y abordan cuándo la presencia de una empresa extranjera en un Estado miembro constituye un "establecimiento fijo" a efectos del IVA. La Comisión aplica ese razonamiento por analogía a la definición de importador del PPWR. A fecha de esta publicación, el TJUE no ha dictado ninguna sentencia que interprete específicamente el concepto de "establecido" en el marco del PPWR. La analogía es sólida como razonamiento jurídico —la cuestión de fondo (¿tiene la sucursal existencia jurídica independiente?) es la misma con independencia del ámbito regulatorio—, pero sigue siendo una analogía, no un precedente directo, y los equipos jurídicos que elaboren dictámenes formales sobre este punto deberían tratarla en consecuencia.
La Consecuencia Práctica: Dos Vías, No Tres
A la luz de lo anterior, la guía de la Comisión es tajante: un fabricante no establecido en la UE que solo cuente con una sucursal debe, o bien constituir una filial en la UE, o bien —cuando así lo exija el Estado miembro en el que pone a disposición por primera vez envases o productos envasados— designar un representante autorizado (European Commission, 2026). El mismo razonamiento se extiende a si una sucursal puede calificar como "distribuidor" conforme al artículo 3(1)(18): no puede, por la misma falta de personalidad jurídica.
No existe una cuarta vía construida en torno a la propia sucursal. Una sucursal no puede "actualizarse" hacia el cumplimiento mediante registros adicionales, documentación adicional o personal local adicional. O bien se convierte en filial (una nueva entidad jurídica, constituida conforme al Derecho de un Estado miembro, capaz de ser titular de activos y de ser demandada de forma independiente), o bien se prescinde de ella por completo en favor de un representante designado.
Una Ambigüedad Textual que Conviene Señalar
En este punto, el propio texto de la Comisión merece una lectura atenta. Al afirmar que un fabricante que solo dispone de una sucursal debe designar "un representante autorizado según se define en el artículo 3(1), apartado (19)", la guía cita la definición utilizada para el Representante Autorizado del Fabricante —el rol de conformidad del artículo 17— en lugar del artículo 3(1), apartado (20), que define al Representante Autorizado para la EPR conforme al artículo 45 y al Capítulo VIII.
Esto importa porque los dos roles no son intercambiables. El Representante del Fabricante del artículo 17 es designado por el Fabricante, debe estar establecido en algún lugar de la Unión, y se ocupa de la documentación de conformidad y de la cooperación con las autoridades de vigilancia del mercado. El Representante EPR del artículo 45 es designado por el Productor, debe estar establecido en el Estado miembro concreto donde se produce el flujo de envases correspondiente, y se ocupa del registro, el reporte y la financiación de las obligaciones de residuos de envases. Una empresa que cuenta con un mandato válido conforme al artículo 17 no ha satisfecho automáticamente, por ello, ningún requisito de representación EPR del artículo 45, y viceversa.
El texto no resuelve del todo si el apartado 4 de la guía emplea "representante autorizado" de manera laxa, para describir el concepto general, o si en esa frase concreta apunta específicamente al rol de conformidad. En la práctica, esto significa que una empresa con estructura de sucursal no debería dar por buena, sin más, la afirmación "hemos designado un representante autorizado". La pregunta relevante es: ¿representante de quién, para qué obligación, establecido dónde? Una estructura que resuelve la exposición del Fabricante en materia de conformidad no resuelve automáticamente la exposición del Productor en materia de EPR en el Estado miembro donde el envase se convertirá en residuo — cuando ambas se aplican, son cuestiones distintas que requieren mandatos distintos.
Marco de Decisión: ¿Filial o Representante Autorizado?
Para los equipos jurídicos y de relaciones internacionales que evalúan qué vía se ajusta a un mercado determinado, las variables relevantes son el control, la estructura de costes, la exposición fiscal y el horizonte temporal, más que una superioridad inherente de una opción sobre la otra.
Constituir una filial en la UE otorga a la empresa una entidad jurídica plenamente controlada: puede actuar como Fabricante, Importador, Distribuidor y Productor por derecho propio, ser titular de activos, firmar contratos directamente y centralizar la toma de decisiones sin necesidad de un mandato de terceros. Las contrapartidas son las habituales en cualquier decisión de entrada al mercado: costes de constitución, obligaciones continuas de gobierno corporativo y de presentación de información, y, de forma relevante, una probabilidad sensiblemente mayor de generar presencia sujeta a tributación en ese Estado miembro —una cuestión que debe evaluar por separado la asesoría fiscal, al margen del análisis de cumplimiento en materia de envases.
Designar un representante autorizado —ya sea conforme al artículo 17, al artículo 45, o a ambos, según las obligaciones que efectivamente surjan— evita crear una nueva entidad jurídica y, por lo general, resulta más rápido de implantar y más sencillo de cerrar si la empresa abandona un mercado. Sin embargo, no traslada todas las obligaciones: la normativa nacional de aplicación determina qué deberes siguen siendo personales del Fabricante o del Productor incluso tras designar un representante, y la orientación de la Comisión sobre el artículo 17 es explícita en que ciertas obligaciones esenciales —como el deber de colocar en el mercado únicamente envases conformes— no pueden delegarse en absoluto mediante el mandato.
Ninguna de las dos vías permite evitar por completo la exposición regulatoria en la UE. Ambas hacen a la empresa responsable ante la UE; se diferencian en si esa responsabilidad se canaliza a través de una entidad de plena propiedad o de una entidad contractualmente mandatada.
Pasos Prácticos para los Equipos Jurídicos y de Relaciones Internacionales
Audite su presencia en la UE por forma jurídica, no por presencia comercial. Una lista país por país de "dónde vendemos" no es lo mismo que una lista de "dónde estamos establecidos". Señale cada Estado miembro donde la única presencia local sea una sucursal, una oficina de representación o un registro de IVA sin constitución societaria.
No se apoye en el registro de IVA o fiscal como prueba de establecimiento a efectos del PPWR. La Comisión ha rechazado directamente esa equivalencia: sostener que el registro de IVA por sí solo equivale al establecimiento a efectos de la EPR entraría en conflicto con la definición armonizada de importador, y los Estados miembros no pueden imponer requisitos adicionales que socaven esa armonización (European Commission, 2026). Un registro que satisface a una autoridad fiscal no satisfará, por sí solo, a una autoridad de ejecución en materia de residuos de envases.
Trate cada Estado miembro por separado. No existe una designación única de representante autorizado válida para toda la UE, y una filial constituida en un Estado miembro no extiende la condición de importador o distribuidor a los envases colocados en el mercado de otro. Cuando una empresa opera mediante sucursales en varios Estados miembros, cada una requiere su propio análisis y, si existe una laguna, su propia solución.
Distinga la cuestión de conformidad de la cuestión EPR antes de designar a nadie. Confirme por separado, en cada Estado miembro relevante, si la empresa necesita un Representante del Fabricante del artículo 17, un Representante EPR del artículo 45, o ambos, y asegúrese de que el mandato escrito lo indique expresamente, en lugar de emplear "representante autorizado" como una etiqueta indiferenciada.
Revise las estructuras constituidas antes del PPWR. El PPWR se aplica con carácter general desde el 12 de agosto de 2026. Las estructuras de sucursal creadas años atrás por conveniencia administrativa o fiscal no se diseñaron pensando en este requisito de personalidad jurídica, y una estructura que resultaba plenamente adecuada bajo el régimen anterior de la Directiva de Envases y Residuos de Envases puede estar dejando hoy una laguna de cumplimiento real, aún no puesta a prueba por la ejecución normativa.
Preguntas Frecuentes
¿Puede una sucursal de una empresa no establecida en la UE calificar alguna vez como importador bajo el PPWR? No. Una sucursal carece de personalidad jurídica propia, y la guía de la Comisión trata el "establecimiento" como algo que requiere constitución societaria, no simplemente una oficina de sucursal registrada (European Commission, 2026).
¿Un registro de IVA en un Estado miembro de la UE satisface el requisito de establecimiento? No. La Comisión ha declarado explícitamente que el registro de IVA por sí solo no equivale al establecimiento a efectos del PPWR.
Si designamos un representante autorizado para nuestra sucursal, ¿quedamos totalmente cubiertos? No necesariamente. Debe confirmar qué rol resulta aplicable —el Representante Autorizado del Fabricante del artículo 17 o el Representante Autorizado para la EPR del artículo 45—, ya que cubren obligaciones distintas y, en el caso del representante EPR, se aplican Estado miembro por Estado miembro.
¿Es la jurisprudencia Berlin Chemie / Adient específica del PPWR? No. Ambos asuntos se resolvieron en el contexto del IVA. La Comisión aplica su razonamiento sobre establecimiento permanente por analogía; todavía no existe una sentencia del TJUE específica sobre este punto concreto del PPWR.
¿Constituir una filial es siempre la opción más segura? No automáticamente. Resuelve la cuestión de la personalidad jurídica, pero introduce sus propias consideraciones fiscales, de gobierno corporativo y de coste, que deben evaluarse de forma independiente, en coordinación con la asesoría fiscal.
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Referencias
European Commission. (2026). Guidance document for Regulation (EU) 2025/40 on packaging and packaging waste (C(2026) 3702 final). Retrieved from EUR-Lex.
European Parliament & Council of the European Union. (2025). Regulation (EU) 2025/40 of the European Parliament and of the Council of 19 December 2024 on packaging and packaging waste, amending Regulation (EU) 2019/1020 and Directive (EU) 2019/904, and repealing Directive 94/62/EC. Retrieved from EUR-Lex.
Court of Justice of the European Union. (2022). Berlin Chemie A. Menarini SRL v Administrația Fiscală (Case C-333/20), judgment of 7 April 2022, EU:C:2022:291.
Court of Justice of the European Union. (2024). Adient (Case C-533/22), judgment of 13 June 2024, EU:C:2024:501.
European Commission. (n.d.). The "Blue Guide" on the implementation of EU product rules 2022. Retrieved from EUR-Lex.
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