长期以来,在许多企业的内部合规布局中,在欧盟设有一家分公司(branch)往往被视为等同于"在欧盟拥有存在"。但在《(EU) 2025/40号包装和包装废弃物法规》(PPWR)之下,这一假设已不再成立。欧盟委员会解释该法规的官方指南文件明确指出:由于分公司不具备独立法人资格,依据PPWR不能被认定为"进口商(importer)"或"分销商(distributor)"(European Commission, 2026)。对于长期依靠一家欧盟分公司将包装产品投放欧盟市场的非欧盟母公司而言,这形成了一道非此即彼的选择题:要么在欧盟设立子公司(subsidiary),要么指定一名授权代表(authorised representative)。不存在第三种选择,而增值税(VAT)登记或纳税身份并不会改变这一分析结论。
这一区别,对大多数法务和国际关系部门来说才刚刚开始引起重视——毕竟,这些部门在构建欧盟市场准入架构时,考量的更多是税务和运营上的便利,而非包装法规特有的法人资格要求。本文将梳理这一规则的法律依据、背后的判例基础、欧盟委员会自身指南文本中一处值得法务团队特别留意的表述模糊之处,以及在两条可行路径之间做出决策的实用框架。
法律依据:第3(1)(17)条与"在联盟境内设立"的要求
PPWR第3(1)条第(17)项将"进口商"定义为:在联盟境内设立、将来自第三国的包装投放市场的任何自然人或法人。欧盟委员会于2026年6月5日发布的《(EU) 2025/40号法规指南文件》(C(2026) 3702)明确指出,该定义包含两个累积条件:在欧盟设立,以及将源自欧盟境外的包装或包装产品投放市场(European Commission, 2026)。两个条件必须同时满足——仅满足其一并不能确立进口商身份。
欧盟委员会对"设立"的解释,依据的是《(EU) 2019/1020号市场监督条例》中对进口商的定义,并结合欧盟委员会关于欧盟产品规则实施的"蓝色指南"(Blue Guide)一并理解。按照这一解读,"设立"意味着在某成员国拥有注册地址——而不仅仅是在当地开展业务——其目的十分明确:确保执法和市场监督具有管辖依据,并保证在联盟境内确实存在一个对合规、可追溯性和纠正措施负有法律责任的主体(European Commission, 2026)。
这最后一点,正是该要求背后的运行逻辑所在。这并非单纯的行政手续要求,其存在的意义在于:让一国主管当局拥有一个真正可以问责的实体——可以起诉、可以处罚、可以责令召回包装——而无需将执法触角伸向联盟境外。而分公司,从其结构本身来看,单独无法承担这一职能。
分公司为何达不到这一门槛?
在通常情形下,分公司并非一个独立的法律实体。它是在母公司的法律身份之下运营,不能独立承担权利义务——分公司签订的合同,在法律上约束的是母公司,而非分公司本身(European Commission, 2026)。这并非PPWR特有的规定,而是欧盟委员会将公司法的一项基本原则套用到新的监管场景中而已。
问题的复杂之处在于,无论是欧盟层面还是各国国内的税法,通常都会依照《OECD税收协定范本》第5条,将分公司视为"常设机构(permanent establishment)"处理。在这份指南发布之前,将税法上认可的存在等同于监管意义上的存在,是相当常见、也颇具诱惑力的做法。欧盟委员会明确堵上了这条路:承担纳税义务、进行税务登记,并不赋予独立法人资格,也不会改变分公司在监管合规意义上的地位(European Commission, 2026)。这实际上是两套不同的法律体系在追问两个不同的问题。税法关心的是经济活动发生在哪里;产品与废弃物监管关心的是谁能被追究法律责任。分公司或许能够回答第一个问题,却无法回答第二个问题。
欧盟委员会所依据的判例
欧盟委员会的立场并非凭空而立。其引用了两起欧盟法院(CJEU)判决,来支持"常设机构不等同于公司注册设立"这一论点——值得注意的是,这两起案件均产生于增值税(VAT)语境,而非PPWR或产品合规语境:
- Berlin Chemie A. Menarini SRL v Administrația Fiscală,案号C-333/20,2022年4月7日判决,EU:C:2022:291。
- Adient案,案号C-533/22,2024年6月13日判决,EU:C:2024:501。
一点值得提请法律顾问注意的说明: 这两起案件均源自增值税法,处理的是外国公司在某成员国的存在是否构成增值税意义上的"固定机构"这一问题。欧盟委员会是将这一论证逻辑类推适用于PPWR的进口商定义。截至本文撰写之时,欧盟法院尚未就PPWR项下的"设立"作出专门解释的判决。这一类推在法律推理上是站得住脚的——其背后的核心问题(分公司是否具有独立法律存在)在不同监管领域中本质相同——但这终究是一种类推,而非直接判例。法务团队若就此撰写正式意见,应当在这一前提下审慎处理。
实际后果:只有两条路,而非三条
基于以上分析,欧盟委员会的指南结论明确:一家仅在欧盟设有分公司的非欧盟制造商,要么在欧盟设立子公司,要么——如相关成员国要求——在其首次将包装或包装产品投放该国市场时,指定一名授权代表(European Commission, 2026)。同样的逻辑也适用于分公司能否依据第3(1)(18)条被认定为"分销商":基于同样的法人资格缺失原因,答案是不能。
围绕分公司本身,并不存在第四条路径。分公司无法通过增加登记、增加文件或增加本地员工的方式"升级"为合规状态。它要么转化为子公司(依据某成员国法律注册成立、可独立持有资产、可独立被起诉的新法律实体),要么被完全绕开,转而由被指定的代表承接相关职责。
值得指出的文本表述模糊之处
在这一点上,欧盟委员会自己的文本值得细读。指南在说明仅有分公司的制造商必须指定"依据第3(1)条第(19)项定义的授权代表"时,引用的是制造商授权代表(第17条下的合规角色)所使用的定义条款,而非定义EPR授权代表(第45条及第八章下的角色)的第3(1)条第(20)项。
这一点很重要,因为两个角色并不能互相替代。第17条下的制造商代表由制造商指定,须在联盟境内某处设立,负责合规文件保管及与市场监督机构的配合。第45条下的EPR代表则由生产者(Producer)指定,须在相关包装流通实际发生的具体成员国境内设立,负责该国的注册、报告及包装废弃物义务的资金落实。持有有效第17条授权的企业,并不因此自动满足任何第45条EPR代表指定要求——反之亦然。
指南第4部分究竟是在宽泛地使用"授权代表"这一表述来泛指该一般概念,还是在该句中特指合规角色,文本本身并未完全厘清。这在实践中意味着:采用分公司架构的企业,不应仅凭"我们已经指定了一名授权代表"这句话就想当然地认为问题已经解决。真正需要追问的是:代表谁?针对哪项义务?设立在何处?解决了制造商合规风险敞口的架构,并不会自动解决生产者在包装成为废弃物所在成员国的EPR风险敞口——如果两者都适用,这是两个独立的问题,需要两份独立的授权书。
决策框架:设立子公司,还是指定授权代表?
对于评估某一市场适合哪条路径的法务和国际关系团队而言,真正相关的变量是控制权、成本结构、税务风险敞口和时间周期,而非某一选项天然优于另一选项。
在欧盟设立子公司,可以为企业带来一个完全受控的法律实体:可以以自身名义担任制造商、进口商、分销商和生产者,可以独立持有资产、直接签署合同,并在无需第三方授权的情况下集中决策。相应的代价也是任何市场准入决策中都熟悉的:注册设立成本、持续的公司治理与申报义务,以及尤为重要的一点——在该成员国产生应税存在的可能性显著上升,这是一个应与包装合规分析分开、由税务顾问单独评估的问题。
指定一名授权代表——无论是依据第17条、第45条,还是根据实际产生的义务两者兼具——无需设立新的法律实体,通常落地更快,若企业退出该市场时撤销安排也更简便。但这并不意味着可以转移全部义务:哪些职责在指定代表后仍归属制造商或生产者本人,取决于各国的国内实施规则;而欧盟委员会关于第17条的指南也明确指出,诸如"只能将合规包装投放市场"这类核心义务,根本无法通过授权书转移。
无论选择哪条路径,都无法完全规避欧盟的监管风险敞口。两者都会使企业在欧盟境内承担可问责性;区别仅在于,这种可问责性是通过一家全资拥有的实体来实现,还是通过一个受合同委托的主体来实现。
法务与国际关系团队的实务步骤
按法律形式而非市场存在来审计您的欧盟版图。 "我们在哪些国家销售"的清单,并不等同于"我们在哪些国家设立"的清单。请标记出所有仅有分公司、代表处或未经公司注册的增值税登记作为当地存在的成员国。
不要将增值税或税务登记视为PPWR意义上"设立"的证明。 欧盟委员会已直接驳斥这一等同关系:主张仅凭增值税登记即等同于EPR意义上的设立,与进口商的统一定义相冲突,而各成员国不得施加削弱这一统一标准的额外要求(European Commission, 2026)。能够满足税务机关要求的登记,并不能单独满足包装废弃物执法机关的要求。
逐一成员国分别处理。 不存在覆盖全欧盟的统一授权代表指定,在某一成员国设立的子公司,也不会将进口商或分销商身份延伸至在另一成员国投放市场的包装。企业若在多个成员国以分公司形式运营,每一个都需要单独分析,若存在缺口,也需要单独的解决方案。
在指定任何人之前,先厘清合规问题与EPR问题。 请在每个相关成员国分别确认企业需要的是第17条制造商代表、第45条EPR代表,还是两者兼具,并确保书面授权书对此有明确表述,而非笼统地使用"授权代表"这一不加区分的标签。
重新审视PPWR生效前建立的架构。 PPWR自2026年8月12日起全面适用。多年前出于行政或税务便利而设立的分公司架构,在设计之初并未考虑这一法人资格要求;在此前《包装和包装废弃物指令》体制下完全适用的架构,如今可能正留下一个尚未经过实际执法检验的真实合规缺口。
常见问题
非欧盟企业的分公司是否有可能依据PPWR被认定为进口商? 不能。分公司不具备独立法人资格,欧盟委员会的指南将"设立"视为需要公司注册,而非仅仅是一个登记在案的分公司办公室(European Commission, 2026)。
在欧盟某成员国进行增值税登记,是否满足设立要求? 不满足。欧盟委员会已明确表示,单凭增值税登记并不等同于PPWR意义上的设立。
如果我们为分公司指定了一名授权代表,是否就完全合规了? 不一定。您需要确认适用的究竟是哪个角色——第17条制造商授权代表,还是第45条EPR授权代表——因为二者涵盖的义务不同,而EPR代表还需按成员国逐一适用。
Berlin Chemie / Adient判例是否专门针对PPWR? 不是。这两起案件均在增值税语境下审结。欧盟委员会是将其关于常设机构的论证逻辑类推适用;截至目前,尚无专门针对PPWR这一具体问题的欧盟法院判决。
设立子公司是否总是更安全的选择? 并非必然。它解决了法人资格问题,但会带来自身的税务、治理和成本考量,需要与税务顾问协同,单独进行评估。
Beyoğlu Professional的PPWR-EPR合规服务,可帮助法务与国际关系团队逐个分公司、逐个成员国地厘清企业真实的欧盟设立状态,并判断设立子公司、指定授权代表,还是二者兼具,才是适合的架构。立即核实您的欧盟合规范围,了解这一区别在您企业中具体适用于哪些环节。
参考文献
European Commission. (2026). Guidance document for Regulation (EU) 2025/40 on packaging and packaging waste (C(2026) 3702 final). Retrieved from EUR-Lex.
European Parliament & Council of the European Union. (2025). Regulation (EU) 2025/40 of the European Parliament and of the Council of 19 December 2024 on packaging and packaging waste, amending Regulation (EU) 2019/1020 and Directive (EU) 2019/904, and repealing Directive 94/62/EC. Retrieved from EUR-Lex.
Court of Justice of the European Union. (2022). Berlin Chemie A. Menarini SRL v Administrația Fiscală (Case C-333/20), judgment of 7 April 2022, EU:C:2022:291.
Court of Justice of the European Union. (2024). Adient (Case C-533/22), judgment of 13 June 2024, EU:C:2024:501.
European Commission. (n.d.). The "Blue Guide" on the implementation of EU product rules 2022. Retrieved from EUR-Lex.
Beyoğlu Professional相关内容: PPWR授权代表:第17条与第45条对比 · 谁是PPWR下的EPR生产者? · 制造商与EPR生产者的区别 · 如何指定EPR授权代表