托盘、木箱、拉伸膜、打包带、塑料周转箱、大包装纸箱、桶、中型散装容器(IBC)——运输包装是企业想得最少、却最常判断失误的一类包装。它从不到达消费者手中,很少带有品牌标识,而且往往由三四家不同供应商生产的部件组装而成。在《(EU) 2025/40号法规》(PPWR)之下,这也是第15条项下的制造商角色与第44、45条项下的生产者角色,最有可能落在与直觉相反的企业身上的一类包装——而且在2026年得到明确的一个重要情形中,责任落在生产包装的企业,而非使用包装的企业。
本文将说明:运输包装涵盖哪些内容;使其在结构上区别于销售包装的那条关键规则;欧盟委员会用于认定其制造商的"最终形态"判断标准;在这一问题上委员会与各国登记机构之间尚未真正解决的分歧;以及包装的包装这一特殊难题——即用于将空包装运送给填充方的托盘和薄膜。
运输包装涵盖哪些内容?
PPWR以第3(1)条中定义的销售包装、组合包装和运输包装,取代了原先"一级/二级/三级"的表述体系。运输包装涵盖在企业之间、在物流链条中运送货物所使用的一切:任何尺寸和材质的托盘、箱子、托盘盒、塑料周转箱、中型散装容器(IBC)、提桶、圆桶和罐,包括柔性材质形态,以及运输过程中用于稳定和保护托盘上产品的托盘缠绕膜和打包带(European Parliament & Council of the European Union, 2025)。
电商包装——快递箱、快递袋、防护填充物——是运输包装中一个有明确定义的子类,并承担其自身的一些义务,尤其是在空隙率规则方面。材质与分类认定无关:木质托盘、钢桶和聚乙烯拉伸膜都属于运输包装,都处在同一套框架之内。
改变一切的规则:运输包装是以"空的状态"投放市场的
这是使运输包装区别于其他一切包装的唯一结构性要点,也正是大多数错误分析的起点。
销售包装和组合包装通常在被填充时投放市场。而运输包装和服务包装通常以空的状态投放市场(European Commission, 2026b)。空箱子、空托盘、一卷拉伸膜——在任何货物被放入其中或包裹其外之前,它们就已由供应方作为独立的产品投放市场了。
结论由此直接得出。如果投放市场发生在"空的状态"这一阶段,那么在某成员国境内首次使该空包装可获取的运营者,才是生产者认定所指向的对象——而不是许多企业所假设的、后来填充箱子或缠绕托盘的那个运营者。欧盟委员会明确指出,PPWR力求为每一件包装确定唯一的生产者,无论该包装是空的(如运输包装和服务包装),还是以含有产品的形式被投放市场(如销售包装和组合包装)(European Commission, 2026a)。
对包装制造企业而言,令人不安的正是这一点:一家一直自认为"只是做箱子的",顶多对合规性负责的企业,如今可能发现生产者注册和EPR资金义务反过来指向了自己。
谁是制造商?"最终形态"判断标准
运输包装往往由多个部件组装而成——托盘来自一家供应商,薄膜来自另一家,打包带来自第三家。那么,应在这一组装过程的哪个节点认定制造商?
欧盟委员会的答案是最终形态判断标准:运输包装的制造商,应在空包装达到其最终形态的阶段予以认定——即无需再添加任何其他部件即可使用的状态(European Commission, 2026b)。凡达到自身最终形态、并作为包装投放市场的每一个部件,均按其自身情况分别认定。
在实践中,有两种应用情形尤为重要:
无品牌的通用运输包装。 当无品牌标识的标准化纸箱在同一成员国境内生产并销售时,生产这些纸箱的一方通常即符合生产者身份——而不是后来往箱内装货、并用胶带封箱的那一方(European Commission, 2026b)。同样的逻辑也延伸至柔性材质形态:对于无品牌的拉伸膜和托盘缠绕膜,委员会将制造商认定为实际生产该薄膜、并将其作为包装投放市场的企业,而不是购买该薄膜并用其固定货物的企业。
带品牌的包装。 在包装上标注自己的名称或商标,即可能使您成为PPWR项下的制造商,并承担相应的合规责任——即便设计、生产或填充是由第三方完成的。而对于无品牌包装,决定性的问题不在于工厂归谁所有,而在于是谁设计并确定了该包装的规格。这也正是代工(委托生产)安排需要单独评估的原因:根据安排结构的不同,下订单采购包装的企业也可能被认定为制造商。
实务提示:这一问题尚未定论
在这里,如实说明比表现出确定性更有助于合规。委员会上述立场来自其指南文件和FAQ,而这些属于解释性文件——它们不修改法规本身,也不像法规那样对各国主管机关具有约束力。
由16个国家的主管机关和生产者登记机构组成的欧洲包装国家登记机构网络(European National Registers for Packaging Network),此前曾就运输包装制造商的认定方式达成过一种不同的做法。例如德国的ZSVR此前的指引,在电商情境下指向的是填充方,而非纸箱生产方。各国登记机构如今是否会与委员会的解释保持一致,仍是一个真正悬而未决的问题。
由此得出的实务结论不是无所作为,而是留存记录。若一家企业依据委员会的"最终形态"论证,得出自己并非某一运输包装流的生产者的结论,就应当将这一论证过程记录在案,并核实目标成员国登记机构的指引,而不是想当然地认为委员会的立场在当地已被采纳。
包装的包装:当货物本身就是空包装
现在来看特别容易让包装供应商失足的情形。一家纸箱制造商向一家灌装/包装企业出售20,000个空纸箱。这些纸箱码放在托盘上、用拉伸膜缠绕、以打包带固定后运输。
在这一车货物中,实际上存在两个彼此独立的包装群体,必须分别分析:
- 空纸箱本身——即货物。它们是被供应的产品。依据"空的状态投放市场"规则,纸箱制造商在供应它们时即已将其投放市场。
- 托盘、薄膜和打包带——它们本身就是运输包装,用于运送上述货物。填充方接收它们、拆开它们,然后丢弃或返还。就这一部分而言,填充方往往就是最终用户,而纸箱制造商则是使该运输包装可获取的运营者。
一家已就纸箱正确厘清自身身份的供应商,并不因此就厘清了托盘和薄膜方面的身份——那是另一个独立的包装流,需要另一套生产者分析,并可能涉及另外的申报义务。这就是"包装的包装"问题最简单的形态;而在任何一条包装部件需要在加工厂、印刷厂、灌装厂和分销商之间流转(在任何东西被卖给客户之前)的供应链中,这一问题都会成倍放大。
第15/17条与第44–45条在哪里分道扬镳
由于这两条线索经常被混为一谈,有必要将它们并列对比。
| 合规线 | EPR线 | |
|---|---|---|
| 主体 | 制造商(第3(1)(13)条) | 生产者(第3(1)(15)条) |
| 核心义务 | 出具欧盟符合性声明;保存技术文件;确保仅将合规包装投放市场(第15条) | 在国家生产者登记册注册;申报;为包装废弃物管理提供资金(第44、45条) |
| 地域单位 | 就某一包装物品而言,全欧盟范围内只有一个制造商 | 每个成员国各有一个生产者 |
| 代表安排 | 第17条项下的制造商授权代表,以书面授权就特定事项指定 | 第45条项下的EPR授权代表,须在相关成员国境内设立 |
在运输包装领域,同一家企业往往会同时落在两条线上——既作为其所生产的空包装形态的制造商,又作为该形态在其首次使之可获取的成员国内的生产者。这并非重复计算,而是两项分处不同行政体系的独立义务。同样,二者也可能分离:某运营者可能是某一包装物品在全欧盟范围内的制造商,而另一运营者则是该物品在某一特定成员国的生产者。
对非欧盟供应商而言,代表安排方面的后果尤其重要。设立在欧盟境外的制造商,可以就特定的合规事项依据第17条指定授权代表——但诸如"确保仅将合规包装投放市场"这类核心义务,无法通过该授权转移。而第17条的授权对第45条的EPR一侧毫无作用:后者需要单独指定,且须针对具体的相关成员国。
重复使用目标:第29条与托盘缠绕膜豁免
自2030年1月1日起,经济运营者必须确保其所使用的运输包装中,至少40%为重复使用体系内的可重复使用包装——包括任何尺寸和材质的托盘、箱子、托盘盒、塑料周转箱、IBC、提桶、圆桶和罐,以及托盘缠绕膜和打包带。对应的2040年70%这一数字,并非具有约束力的目标,而是一项尽力而为的义务(European Parliament & Council of the European Union, 2025)。
有两处细化规定值得注意:
- 《委员会授权决定(EU) 2026/429》 豁免了使用托盘缠绕膜和打包带的经济运营者在第29(2)条和第29(3)条项下的100%重复使用要求。就该豁免所涵盖的用途而言,第29(1)条的配额不适用;但用于其他第29(1)条运输作业的托盘缠绕膜和打包带,仍保留在整体40%的计算范围之内。
- 定制设计的运输包装——为特定产品或特定供应链而专门设计的托盘和箱体——与标准化的共享池化(pooled)形态区别对待,理由是其不适用于标准化的重复使用模式。
重复使用目标的责任归属并不跟随生产者认定。它附着于运输包装的使用者——根据具体作业情形,可能是制造商、进口商或分销商。对于自第三国进口的运输包装,相关目标自进口之时起适用,相应手续通常在该包装抵达的第一个欧盟仓库完成。
空隙率:第24条
自2030年1月1日起——或自委员会通过计算方法(应于2028年2月12日前通过)之后三年起,以较晚者为准——组合包装、运输包装和电商包装的空隙率不得超过50%。填充物计入空隙:气泡膜、气柱袋、聚苯乙烯颗粒和纸屑均计入该比率之内,而非从中扣除。针对销售包装则另有一项更早生效的义务:自2028年2月12日起,须将其空隙缩减至必要的最低限度。
应当如何应对
- 将运输包装作为一个独立群体进行清点。 与销售包装和组合包装分开,并按部件再作细分——托盘、纸箱、薄膜和打包带各自都可能独立达到最终形态,是彼此独立的包装流。
- 有意识地适用"空的状态投放市场"规则。 针对每一条运输包装流,厘清究竟是谁在各成员国首次使该空形态可获取,而不是默认认定为填充方或缠绕方。
- 逐一核查每种形态的品牌标识。 无品牌的通用形态,与带有您标识的同一形态,可能得出不同的制造商认定结论。
- 不要把委员会的FAQ当作最终定论。 若您的结论依赖于"最终形态"这一解释,请核实目标国家登记机构的指引,并留存您的论证记录。
- 将重复使用和空隙率的时间表与EPR分开跟踪。 它们附着于不同的运营者、适用不同的日期;已注册为生产者,并不能说明您是否满足了第29条或第24条的要求。
常见问题
木质托盘在PPWR下算包装吗? 算。托盘明确列于重复使用条款所列举的运输包装形态之中,与材质无关。
一个无品牌纸箱的生产者是谁——是做箱子的,还是装货的? 委员会的立场是:当无品牌的标准化纸箱在同一成员国境内生产并销售时,制造方通常即符合生产者身份。但请注意,各国登记机构此前曾持不同观点,因此应核实目标国家的指引。
拉伸膜算包装吗? 算。托盘缠绕膜和打包带是明确列举的运输包装形态。对于无品牌薄膜,委员会认定的制造商是薄膜生产企业,而非使用者。
托盘缠绕膜是否豁免于重复使用要求? 《授权决定(EU) 2026/429》豁免了所涵盖运营者在第29(2)条和第29(3)条项下的100%要求。但它并未将托盘缠绕膜和打包带从其他第29(1)条作业的整体40%计算中移除。
如果我依据第17条指定了授权代表,是否就涵盖了我在运输包装方面的EPR义务? 不涵盖。第17条涉及的是制造商的特定合规事项。第45条项下的EPR代表是一项独立的指定,须按成员国分别办理。
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参考文献
European Parliament & Council of the European Union. (2025). Regulation (EU) 2025/40 of the European Parliament and of the Council of 19 December 2024 on packaging and packaging waste, amending Regulation (EU) 2019/1020 and Directive (EU) 2019/904, and repealing Directive 94/62/EC. Retrieved from EUR-Lex.
European Commission. (2026a). Guidance document for Regulation (EU) 2025/40 on packaging and packaging waste. Retrieved from EUR-Lex.
European Commission. (2026b). Frequently asked questions on the Packaging and Packaging Waste Regulation (PPWR) (updated 3 August 2026). Retrieved from the European Commission environment portal.
European Commission. (2026c). Commission Delegated Decision (EU) 2026/429 exempting economic operators using pallet wrappings and straps from the 100% reuse requirement. Retrieved from EUR-Lex.
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