各国邮政运营商是否可豁免PPWR-EPR责任？

直接结论：不能豁免。 《包装与包装废弃物法规》(EU) 2025/40（简称PPWR）没有为万国邮政联盟（UPU）指定的邮政运营商设置任何例外条款，法规全文中甚至从未出现"万国邮政联盟""UPU"或"指定运营商"这类表述（European Parliament and Council of the European Union, 2025）。换句话说，一家国家邮政公司如果使用自己的包装材料——信封、邮寄袋、包裹箱、防护填充物——将产品投放到欧盟市场，它所面对的"生产者"认定标准，与普通快递公司或电商卖家完全一致。本文将逐条梳理决定这一结论的具体法条，同时说明PPWR中真正存在的少数豁免情形，以及这些豁免为何都与邮政行业无关。

为什么这个问题现在必须弄清楚

PPWR于2025年2月11日生效，2026年8月12日起全面适用，取代了此前的94/62/EC包装指令（European Parliament and Council of the European Union, 2025）。与指令不同，法规无需各成员国转化立法即可直接适用——这恰恰意味着，邮政行业的适用问题不能靠查阅某一份欧盟层面的文件就一劳永逸地解决：注册机制以及各国仍保留的裁量空间，实际上仍分散在27套不同的法律体系之中运作（Beyoğlu Professional, 2026c）。

对国家邮政运营商国际事务部门的高层管理者而言，这个问题的现实分量非常直接。UPU框架下的普遍服务义务，本身就要求这些机构使用自有包装材料，在跨境范围内运送海量的信件与包裹。如果PPWR关于"生产者"与"生产者责任延伸制度"（EPR）的条款不加区分地适用，那么一家将自有包装的包裹直接寄往另一成员国消费者的指定运营商，很可能在该目的地国自动成为负有义务的一方——不仅在其本国市场，而是在每一个目的地国家都各自承担注册、申报与出资义务。

"生产者"定义与行业属性或机构身份无关

PPWR第3(15)条对"生产者"采用的是功能性定义：谁首次将包装或已包装产品投放到某一成员国市场，谁就是该产品在该国的生产者；这一定义同样延伸至那些设立在欧盟其他地方、乃至欧盟境外，却直接向最终用户（包括不会将产品原样转售的专业最终用户）供应已包装产品的经营者（European Parliament and Council of the European Union, 2025）。这一定义完全不考虑机构的组织形式、所有制性质（国有还是私营），也不考虑其是否为UPU这类国际组织的成员。一家快递公司、一家电商零售商、一家国家邮政管理机构，在这项测试面前所受到的对待没有任何差别。

这一点对邮政运营商尤其重要，因为它们自身运营所用的大量包装，往往是由运营商自己填装和寄出的，而不是替第三方客户完成的。如果一家指定运营商自有的包装，直接送达另一成员国的个人消费者，或不会转售该产品的专业最终用户，那么第3(15)条完全可能将该运营商在这笔交易中认定为"生产者"——这与UPU框架下指定运营商之间那套邮政互通关系，是两回事，互不影响。

第45条与EPR授权代表的义务

一旦第3(15)条将"生产者"身份归于一个未在目的地成员国设立机构的运营商，第45条第3款便要求该运营商以书面委托的方式，在该成员国指定一名EPR授权代表，代其履行第八章下的相关义务（European Parliament and Council of the European Union, 2025）。这一委托的范围被有意设计得比一般商业代理更窄：被指定的代表专门承担注册、申报和EPR出资方面的职责；法规本身也明确指出，附件VII所规定、并依据第5至11条要求准备的技术文件，并不属于该代表的委托范围（European Parliament and Council of the European Union, 2025）。因此，一家将自有品牌包装直接寄往其未设立机构的成员国的指定邮政运营商，所面临的授权代表指定问题，与任何跨境卖家并无二致。

这里有必要特别指出一点区分——这一区分不仅是法规文本本身所保留的，也在各国合规实践的独立研究中得到印证：第45条下的EPR授权代表，与用于产品技术合规目的的第17条制造商授权代表，是委托方不同、职责范围也不同的两个角色（Beyoğlu Professional, 2026b）。一家邮政运营商即便已经为某一目的指定了代表，也并不等于自动满足了另一项要求。

第44条与生产者登记册

第44条要求每个成员国维护一套生产者登记册，用以监督合规情况，并明确规定：未直接或通过其代表完成注册的生产者，不得将其包装投放于该国市场（European Parliament and Council of the European Union, 2025）。同样地，这里也没有任何行业筛选条件。对27个成员国如何落实这一要求的比较研究显示，各国的实施成熟度差异相当明显——部分成员国已正式确认其现有国家基础设施即为第44条所要求的登记册，另一些国家则仍在搭建旧有系统与欧盟新要求之间的衔接层（Beyoğlu Professional, 2026c）——但在所审阅的各国框架中，没有一个将邮政或快递运营商单列为独立的注册类别。

真正存在的豁免情形，以及为何均不涵盖邮政运营商

PPWR中确实存在一些真实且范围狭窄的豁免条款。将它们与邮政问题区分开来，恰好有助于说明：在这部法规的立法笔法中，一项"真正的豁免"应当是什么样子。

其一，欧盟委员会于2026年2月25日通过的一项授权决定，将使用托盘缠绕膜和捆扎带的特定经营者，从第29条对这类运输包装形式所设定的100%重复使用目标中豁免出来（European Commission, 2026）。这是一项与具体包装形式、具体量化目标绑定的豁免——它只是将某一类特定经营者从一项数量指标中解脱出来，而非豁免其"生产者"身份、注册义务或整体EPR出资责任，与邮政行业更是毫无关联。

其二，PPWR对微型企业在部分义务上给予了区别对待。员工人数少于10人、且年营业额或资产负债表总额不超过200万欧元的企业，可免于履行诸如编制技术文件之类的特定职责，这部分责任转由其欧盟境内的供应商承担（Ecosistant, 2026）。关键在于，这项宽免并不延伸至EPR本身：即便符合条件的微型企业，仍必须在其销售所及的每一个成员国履行生产者义务，包括指定授权代表在内（Ecosistant, 2026）。而绝大多数国家邮政运营商的规模远超微型企业的门槛，因此，即便这项豁免真的触及EPR——但事实上并没有——对邮政行业而言也基本没有实际意义。

其三，危险品或医疗产品包装，在行业特定安全法规要求采用不同设计方案的情况下，可以从某些重复使用或可回收性目标中被排除（Greenberg Traurig LLP, 2026）。这同样是与产品类别挂钩的豁免，而非基于经营者身份的豁免。

上述三项豁免，没有一项提及邮政运营商、UPU指定身份，或泛指的跨境邮政业务。它们的共同特征——明确界定的包装形式、明确界定的企业规模，或明确界定的产品安全类别——恰恰说明：凡是欧盟立法者有意设立豁免之处，都会以这种精确程度加以撰写。而针对邮政运营商，法规中不存在类似措辞，这一"缺席"本身就很能说明问题。

UPU身份是海关与业务协作框架，不是欧盟环境法概念

有必要正面回答一个问题：UPU身份为何看似相关，但细究之下其实并不相关。万国邮政联盟——这一拥有192个成员国的联合国专门机构——通过其自身的《公约》及《规则》管理"指定运营商"这一概念，涉及终端费、转运费、丢失邮件的赔偿责任，以及通过CN22/CN23等标准化报关单据交换海关数据等事项（Universal Postal Union, 2025）。这是一套关于海关便利化与邮政间结算的框架。它与《条例》(EU) 2025/40在文本上、结构上都不存在任何联系——PPWR是一部关注包装设计、可回收性与废弃物管理出资机制的环境与内部市场法规，而非关于邮件路由或终端费结算的规则。对法规正文的检索可以直接确认："万国邮政联盟""UPU""指定运营商"这些表述，从未作为定义术语或引用对象出现在PPWR中（European Parliament and Council of the European Union, 2025）。

对国际事务与合规部门的实际意义

对邮政运营商的国际事务部门而言，以上分析直接带来三点实务结论。

第一，使用运营商自有包装的跨境直邮消费者业务，应当按照目的地国家逐一对照第3(15)条进行梳理，而不能因寄件方是UPU指定运营商就想当然地认为可以豁免。真正决定性的问题始终是：包装在何地、向何人被首次提供，而不是寄件方隶属于哪个国际组织。

第二，尽管PPWR具有直接适用效力，但各成员国的国内落实成熟度差异显著，因此任何目的地成员国的代表指定和注册义务，都应对照该国当前的实际运行基础设施逐一核实，而不能假定各国做法整齐划一。各国层面的独立审查工作直接印证了这种差异：一些成员国已经拥有与第44条完全对接、正常运行的生产者登记册，另一些则仍在将旧有国家系统与欧盟新框架进行衔接；至少有一个成员国的主管环境部门在其自身发布的指引中承认，截至2026年下半年，其包装登记基础设施仍未与PPWR框架公开对接（Beyoğlu Professional, 2026c）。即便PPWR中真的存在邮政豁免——事实上并不存在——在这种国别差异面前，任何统一适用于全欧盟的假设也都站不住脚。

第三，目前仍在推进中的欧盟立法程序2025/0395(COD)——委员会提出的一项拟暂停第45条第3款部分授权代表要求的提案，欧洲议会2026年的自身草案报告建议将任何宽免限定于微型和小型企业——仍处于积极磋商阶段，尚未获得通过（Beyoğlu Professional, 2026a）。在正式作出决定之前，第45条依现行文本继续有效；而且，在这一立法程序中，也没有针对邮政行业提出任何专门修正案。

结语

《条例》(EU) 2025/40是按"行为"而非"机构身份"来判定义务归属的——谁首次将包装投放市场、面向何人投放，才是关键。UPU指定的各国邮政运营商，无论是在法规的生产者定义、注册要求，还是代表制度条款中，都既未被点名提及，也未被明示引用，更没有被暗含地排除在外；而PPWR中真正存在的豁免，均是基于包装形式、企业规模或产品安全属性，而非基于行业身份。因此，对邮政运营商的国际事务管理层而言，实际需要完成的工作，与任何其他跨境销售包装产品的经营者并无二致：识别出运营商自身首次将包装直接提供给另一成员国最终用户的具体交易环节，并逐国处理由此产生的生产者认定、注册与代表义务。

参考文献

Beyoğlu Professional. (2026a). Cyprus: Packaging EPR authorised representative & PPWR compliance. https://beyogluprofessional.com/countries/cyprus

Beyoğlu Professional. (2026b). Article 17 AR vs Article 45 EPR AR: Different principals, mandates and duties. https://beyogluprofessional.com/knowledge-hub/ppwr-manufacturer-ar-vs-epr-ar

Beyoğlu Professional. (2026c). Official EU packaging EPR links 2026: Registers, authorities, AR, PROs & reporting. https://beyogluprofessional.com/official-links

Ecosistant. (2026). EU packaging regulation 2025/40 PPWR: What does it mean for e-commerce? https://www.ecosistant.eu/en/eu-packaging-regulation-e-commerce/

European Commission. (2026, February 25). Commission Delegated Decision supplementing Regulation (EU) 2025/40 by exempting certain economic operators that use pallet wrappings and straps from the 100% reuse requirements of these packaging formats (C(2026) 511 final). Council of the European Union. https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-6986-2026-INIT/en/pdf

European Parliament and Council of the European Union. (2025). Regulation (EU) 2025/40 of 19 December 2024 on packaging and packaging waste, amending Regulation (EU) 2019/1020 and Directive (EU) 2019/904, and repealing Directive 94/62/EC. Official Journal of the European Union. https://eur-lex.europa.eu/eli/reg/2025/40/oj/eng

Greenberg Traurig LLP. (2026). EU Packaging and Packaging Waste Regulation: New compliance requirements for e-commerce. https://www.gtlaw.com/en/insights/2025/8/eu-packaging-and-packaging-waste-regulation-new-compliance-requirements-for-e-commerce

Universal Postal Union. (2025). Convention manual, Berne 2025. https://www.upu.int/UPU/media/upu/files/aboutUpu/acts/06-manualsInThreeVolumes/actInThreeVolumesConventionManual202501En.pdf

本文旨在提供监管动态方面的参考信息，不构成法律意见。建议各国邮政运营商在依据上述任何结论采取行动之前，结合每一目的地成员国当前的实施指引，进一步确认自身在生产者身份及代表安排方面的具体处境。